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Rechtsgrundlagen der Programmprüfung durch die SAKD

Prüfinhalte

Das Prüfmandat:

Warum Programme rechtlich geprüft werden müssen

Die zunehmende Digitalisierung kommunaler Geschäftsprozesse verändert auch das Verwaltungshandeln selbst. Fachanwendungen bilden heute nicht mehr nur einzelne Arbeitsbereiche ab, sondern repräsentieren in vielen Fällen die Struktur und Logik ganzer Verwaltungsabläufe. Rechtmäßiges Verwaltungshandeln erfolgt somit immer häufiger direkt über IT-Systeme.

Damit steigen sowohl die fachlichen als auch die rechtlichen Anforderungen an diese Systeme. Nur wenn automatisierte Verfahren nachvollziehbar und verlässlich funktionieren, können Kontroll- und Aufsichtsinstrumente wirksam greifen. Genau hier setzt das Prüfmandat der SAKD an.

Das Mandat zur Programmprüfung wurde erstmals mit der Novelle der Sächsischen Gemeindeordnung vom 15. Juli 1994 festgeschrieben. Es wurde durch ein Rundschreiben des Sächsischen Staatsministeriums des Innern vom 29. März 2012 weiter konkretisiert. Die aktuelle Rechtsgrundlage ist § 87 Absatz 2 SächsGemO:

„Für die automatisierte Ausführung der Geschäfte der kommunalen Haushaltswirtschaft und der Kassengeschäfte dürfen nur Fachprogramme verwendet werden, die von der Sächsischen Anstalt für kommunale Datenverarbeitung zugelassen sind.“

Welche Gesetze bilden die Grundlage?

Rechtsgrundlagen

Die SAKD stützt ihre Prüfungen auf eine Vielzahl von Gesetzesgrundlagen, die entweder die Programmlogik direkt betreffen oder Rahmenbedingungen setzen.
Da das Verwaltungsgeschehen sehr vielfältig ist, orientiert sich die Prüfung immer am jeweiligen Einsatzzweck und rechtlichen Anwendungsbereich des Programms.

Für allgemeine Prüfbereiche:

  • Abgabenordnung (AO),
  • Anwendungserlass zur Abgabenordnung (AEAO),
  • Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen (SächsGemO),
  • Gesetz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens- und des
    Verwaltungszustellungsrechts für den Freistaat Sachsen (SächsVwVfZG),
  • Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GoBS),
  • Sächsische Kommunale Kassen- und Buchführungsverordnung (SächsKomKBVO),
  • Kommunalprüfungsverordnung (KomPrüfVO),
  • Sächsisches Datenschutzgesetz (SächsDSG),
  • Sächsisches Kommunalagabengesetz (SächsKAG),
  • Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG),
  • DIN 5008,
  • DIN EN ISO 9241,
  • DIN ISO/IEC 12119,
  • Verordnung (EU) Nr. 260/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 zur Festlegung der technischen Vorschriften und der Geschäftsanforderungen für Überweisungen und Lastschriften in EURO und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 924/2009.

Für Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen (HKR):

  • Abgabenordnung (AO),
  • Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen (SächsGemO),
  • Sächsische Kommunalhaushaltsverordnung (SächsKomHVO),
  • Verwaltungsvorschrift Kommunale Haushaltssystematik (VwV KomHSys),
  • Sächsische Kommunale Kassen- und Buchführungsverordnung (SächsKomKBVO),
  • Sächsisches Verwaltungskostengesetz (SächsVwKG),
  • Sächsisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (SächsVwVG),
  • Handelsgesetzbuch (HGB),
  • Sächsisches Kommunalabgabengesetz (SächsKAG),
  • Hinweise zur Anwendung des Sächsischen Kommunalabgabengesetzes
    (AnwHinwSächsKAG 2014),
  • Finanz- und Personalstatistikgesetz (FPStatG),
  • Bürgerliches Gesetzbuch (BGB),
  • Verordnung (EU) Nr. 910/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/93/EG,
  • Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO),
  • Finanzgerichtsordnung (FGO),
  • Sächsisches Kostenverzeichnis (SächsKVZ).

Rundschreiben des Sächsischen Staatsministeriums des Innern

Mit Rundschreiben vom 29. März 2012 an die Landesdirektion Sachsen als Rechtsaufsichtsbehörde hatte das Sächsische Staatsministerium des Innern (SMI) letztmalig auf die Programmprüfungspflicht im Bereich des kommunalen Finanzwesens hingewiesen und die Verfahrensweise zum Vollzug der Regelungen nach § 87 Absatz 2 SächsGemO konkretisiert. Anlass für diese Regelung durch das SMI war die Einführung der kommunalen Doppik in den Kommunen des Freistaates Sachsen sowie die damit zusammenhängende Eröffnung des entsprechenden Prüfgebiets durch die SAKD.
Im Unterschied zur bisherigen Verfahrensweise bei der Eröffnung neuer Prüfgebiete durch die SAKD entschied sich das SMI gegen eine Fristenlösung und entwickelte stattdessen eine für alle Prüfbereiche der SAKD einheitliche Regelung.

Unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtslage gilt, dass für die automatisierte Ausführung der Geschäfte der kommunalen Haushaltswirtschaft und der Kassengeschäfte nur Fachprogramme verwendet werden dürfen, die von der Sächsischen Anstalt für kommunale Datenverarbeitung zugelassen sind (§ 87 Absatz 2 SächsGemO). Die Programmprüfung und Zulassung ist insbesondere in den Prüfbereichen unabdingbar, die von der SAKD erschlossen sind. Derzeit führt die SAKD Programmprüfungen in folgenden Prüfbereichen durch:

  • Allgemeine Programmeigenschaften,

  • Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen nach den Regeln der Doppik (mit den Bereichen Grunddaten, Haushaltsplanung, Haushaltsbewirtschaftung, Kassenwesen, Jahresabschluss sowie Anlagenbuchhaltung und Inventarisierung),

  • Umsatzsteuer.

Über die aktuellen Prüfbereiche informiert die SAKD jederzeit im Rahmen ihrer Internetpräsenz unter der Rubrik "Prüfgegenstand".

Im Unterschied zur bisherigen Praxis - so führte das SMI im o. g. Erlass konkretisierend aus - wird innerhalb der aktuellen Prüfbereiche der SAKD der Einsatz der zu prüfenden Programme in jedem Falle bereits ab Stellung eines Prüfantrags geduldet, längstens jedoch bis zum Ende des Prüfverfahrens der SAKD. Die vormals notwendige Einhaltung von Fristen bei der Antragstellung auf Programmprüfung etwa nach Eröffnung neuer Prüfgebiete durch die SAKD entfällt damit.

Auch für grundsätzlich gemäß § 87 Absatz 2 SächsGemO prüfpflichtige Programme außerhalb der aktuellen Prüfbereiche der SAKD hat das SMI eine klare Regelung getroffen. Demnach wird der Einsatz von Programmen aus Bereichen, in denen die SAKD aktuell keine Prüfungen durchführt, ohne Zulassung geduldet. Das Stellen eines Prüfantrags in diesen Bereichen ist nicht erforderlich.

Umfang und Arten der Prüfung

Prüfgegenstand

Die Prüfung kommunaler Fachverfahren durch die SAKD basiert auf gesetzlichen Vorgaben. Dabei wird zwischen zwei Prüfarten unterschieden: der Programmprüfung und der Anwendungsprüfung.

Programmprüfung: 
Fokus auf das technische System

Die Programmprüfung bewertet das Softwareprodukt unabhängig davon, wie es später in einer Kommune eingesetzt wird. Sie richtet sich nach klar definierten Zulassungskriterien und bezieht sich immer auf eine bestimmte Version eines Programms.

Diese Prüfung findet in der Regel beim Hersteller, aber auch bei der SAKD statt – im Austausch mit dem Antragsteller bzw. dem Hersteller, der die Prüfung beantragt. Grundlage sind einheitliche Prüfkriterien der SAKD, verwendbare Testdaten sowie standardisierte Abläufe.

Derzeit werden folgende Programmbereiche geprüft:

  • Allgemeine technische Eigenschaften
  • Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen (nach Doppik), inklusive:
    • Stammdatenverwaltung
    • Haushaltsplanung und -bewirtschaftung
    • Kassenwesen
    • Jahresabschluss
    • Anlagenbuchhaltung und Inventarisierung

Alle Prüfkriterien sind in sogenannten Prüfhandbüchern zusammengefasst. Diese werden in Verwaltungsvorschriften beschrieben und im Sächsischen Amtsblatt veröffentlicht – gemäß § 87 Abs. 2 Satz 5 SächsGemO.

Neben den Prüfkriterien erstellt die SAKD ergänzende Anwendungshinweise. Diese helfen, die praktische Umsetzung nachvollziehbar zu gestalten.

Anwendungsprüfung: 
Fokus auf die Umsetzung vor Ort

Die Anwendungsprüfung untersucht, wie ein Programm in der tatsächlichen Nutzung innerhalb einer Kommune angewendet wird – insbesondere in Bezug auf rechtlich relevante Leistungen.

Diese Prüfung wird direkt beim Anwender durchgeführt, typischerweise durch die zuständige örtliche Rechnungsprüfungsbehörde.

Prüfhandbücher der SAKD

Zentrale Grundlage für die Bewertung

Die Prüfhandbücher stellen die zentrale Grundlage für die Bewertung finanzwirksamer Programme durch die SAKD dar. Sie definieren die technischen und fachlichen Anforderungen, die ein Programm erfüllen muss, um eine Zulassung zu erhalten.

Ergänzende Anwendungshinweise

Die SAKD stellt zu jedem Prüfhandbuch zusätzliche Anwendungshinweise bereit. Diese enthalten praktische Erläuterungen zu Prüfanforderungen und deren Umsetzung. Sie können direkt bei der SAKD angefordert werden.

Frühere Versionen und Änderungen
Auch frühere Fassungen der Prüfhandbücher bleiben verfügbar – zumindest solange, wie noch Programme auf deren Grundlage zugelassen sind. Alle Änderungen im Zeitverlauf sind in einer Änderungsübersicht dokumentiert. So ist jederzeit nachvollziehbar, wann und in welchem Umfang Inhalte angepasst wurden.

Aktuelle Prüfhandbücher im Bereich der kommunalen Doppik:

Diese Handbücher regeln gleichermaßen technische Standards wie funktionale Anforderungen. Sie sind damit verbindlicher Maßstab für Programmzulassungen im Bereich der kommunalen Finanzverfahren.

Prüfkriterien der SAKD

Maßstab für die Zulassung finanzwirksamer Programme in Sachsen

Damit Fachverfahren rechtssicher eingesetzt werden können, prüft die SAKD sie auf Basis klar definierter Prüfkriterien. Diese Kriterien beschreiben nachvollziehbar, welche Anforderungen ein Programm und seine Anwendung erfüllen müssen – sowohl fachlich als auch technisch.

Die Prüfkriterien gliedern sich in folgende zwei Kategorien:
Sie bilden die gemeinsame Grundlage der Programmprüfung und dienen dazu, sowohl fachbereichsspezifische Leistungen als auch übergreifende Standards sicherzustellen.

Allgemeine Prüfkriterien

Sie gelten übergreifend für alle Finanzverfahren und beziehen sich z. B. auf grundlegende Funktionsweisen, technische Sicherheit oder den Datenschutz. Diese Anforderungen sind im Prüfhandbuch für die allgemeinen Anforderungen an Finanzverfahren nach den Regeln der Doppik niedergelegt.

Spezielle Prüfkriterien

Diese richten sich an Programme mit bestimmten Einsatzbereichen, etwa im kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen oder bei der Umsatzsteuer. Sie sind in den jeweiligen fachspezifischen Prüfhandbüchern festgehalten.

Zulassung nur bei Erfüllung aller Kriterien

Damit ein Programm durch die SAKD zugelassen wird, müssen alle relevanten Prüfkriterien vollständig erfüllt sein. Nur so kann sichergestellt werden, dass die Software rechtskonform, nachvollziehbar und praxistauglich in der Kommune eingesetzt wird.